[독자투고] 수십년째 소방안전 개선 노력 결실이 없는 이유
[독자투고] 수십년째 소방안전 개선 노력 결실이 없는 이유
  • 신아일보
  • 승인 2022.09.21 10:21
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홍정우 한국과학기술정보연구원
 

소방안전부문 특히, 제연부문에 대한 규정과 현장 적용 및 규제 개선을 위해 여러분들이 노력을 해 왔지만, 그 진전이 빨리 이뤄지지 않기에 안타까움을 같이하지 않을 수 없다. 건축 설비의 제연부문은 화재시 안전 탈출을 돕는 시설이자 동시에 소방활동설비이기도 하기 때문에, 그 정상 동작 여부는 화재진압 활동 중에 소방관들의 생명을 보호하는 설비이기도 하다.

그런데, 그 부실 상황을 적극적으로 개선하지 않는 것은 해당 분야에 같이하는 동료들을 위험에 노출시키는 행위가 되기도 한다. 사회가 고도화 되고 도시화가 이뤄져 가면서 건축물의 안전은 중요성을 더 해가게 된다. 아파트환경이나 밀집된 고층건물의 도시에서의 소방안전문제, 특히 화재는 재산손실과 함께 영원히 복구 불가능한 인명손실을 만들어 낼 수 있고, 여러 사람들의 노력으로 예방 조처들이 조금씩 자리를 잡아가고 있다.

그러나, 일상의 안전이라는 가치는 일상의 당연함으로 여겨지는 것인지라, 안전하지 못한 상황을 겪기 전에는 그 가치를 깨닫지 못하는 경우가 많다. 그런 탓에 안전을 위한 투자라든지, 체계적인 접근이나, 관련 시장 활성화는 세간이 주목할 만한 큰 안전사건사고가 발생했을 때 단기적으로 이뤄지는 경향을 보이며, 안전사고 발생시에 원인 파악과 책임에 대한 징벌 보다는 개선 방안을 확보하는 쪽의 노력을 보여주며 경험을 통해 개선해 나가는 영역이라고 할 수 있다.

이런 것들을 통해 안전을 위한 필요 조처들이 공공에서 강제하거나 공공기능의 형태로 제공되어야 적절히 유지될 수 있다 판단 가능하다. 우리나라 건축물에서 소방안전 화재안전을 기하기 위한 법제도는 1999년 3월의 ‘소방법령 체계 개편방안 추진계획’을 통한 분법 이전에는 소방법령에서 ‘소방기술기준에 관한 규칙’이라는 단일법아래 많은 조문수과 위임규정의 복잡한 법령과 해석으로 여러 혼돈 상황이었었으나 개편을 통해 기존 소방법령을 4개로 분리하고 ‘국가화재안전기준(안)’을 만들며 발전해 왔고 2003년 대구지하철참사 같이 사회적으로 큰파장을 일으켰던 사건들을 겪으며 기존에 1개 규칙 8개 고시로 구성된 소방시설에 관한 법령 기준이 4분법으로 개정되면서 ‘소방기술기준에 관한 규칙’을 폐지하고 ‘화재안전기준’이라는 개념을 정립하여 2004년 6월 세부 안전기준과 관련된 모든 사항을 6개 분야 32개의 소방방재청 고시로 개정 고시하여 2009년7월까지 운영되어 왔다.

여기에 2009년 8월 도로터널, 2013년 6월 고층건축물, 2015년 1월 공사장에서의 임시소방시설 등 화재 위험도가 높은 소방대상물에 대하여 별도 화재안전기준을 추가 제정하여 기준을 제공하고 있으며 2015년 11월 소방시설의 내진설계 기준까지 포함하여 2020년 1월 기준 36개 고시 458개 조항으로 운영되고 있다. 이러한 공법체계인 화재안전기준 포함 소방관계법령의 법적 성질은 일반 국민에게 소방시설 등의 설치 의무를 부과하는 것을 목적으로 법률에 근거를 두고, 하위 법령을 통해 구체적인 범위를 정하여 대통령령 또는 부령 등의 형태로 나누어 규정하고 그 준수를 강제하고 있다. 이렇게 경우 화재안전기준은 인⋅허가의 기준이 되기도 하고 벌칙의 부과요건이 되기도 한다.

소방청에서는 이런 ‘화재안전기준’의 제⋅개정에 관해 화재예방총괄과 예방안전계장 외 2명[소방령1, 소방경1, 소방위1]으로 36개 고시를 전담하게 하고 있다. 그런데, 이는 국토교통부의 ‘건축물의 피난⋅방화구조 등의 기준에 관한 규칙’ 관련 1개 고시를 건축안전팀 공무원 1명이 담당하고 있는데 비교 될 수 있는 규모이다. 2022년 현재 13인으로 구성된 화재예방총괄과에서는 화재안전정책의 수립과 조정, 관련조사, 예방대책 수립, 법령입안, 법령 제도 운영, 화재위험평가제도 운영, 타 과에 속하지 않는 기타사항, 소방안전관리 지도 및 감독, 화재보험 협회 지도와 감독, 관련 비영리법인에 대한 지도·감독·육성, 안전관리 우수 소방부문 선정 및 포상, 재난안전 매뉴얼 개발 및 보상, 초고층 건죽물에 대한 재난예방 및 피해경감에 대한 조사·연구·기술개발 등의 전반 업무를 모두 담당하고 있어 외부전문가 집단과의 필수적이고 적극적인 협력 없이는 운영이 쉽지 않은 넓은 영역을 관장하고 있는 것이다.

그렇지만, 소방안전이라는 것은 관련자들의 노력으로 안전해지면 질수록 생활속에서 쉽사리 일상적으로 받아들여지고 당연시 되고, 그 덕분에 큰 사건 사고로 인한 사회적 자극 없이는 공공과 관의 주목을 받아 지속적인 투입 예산이 늘어나거나 민간 수요가 발생하고 관련 시장이 활성화 될 수 있을 것이라 기대하기 어려운 되먹임이 이뤄진다. 공공운영에서의 예산투입에 따른 효율을 중요시 할 수 밖에 없으므로, 정치적인 의사결정에 영향을 받을 수밖에 없어 소방청의 인력 운영 상황과 기술개발등을 위한 예산 등이 늘어나기를 기대하기도 어렵다. 이러한 경우에 다른 분야에서의 일반적 대응책은 민간 시장에 의사결정을 맡기고 시장활성화를 통해 해결하는 것이지만, 민간 역량이 충분히 조성되기 위한 수요기반의 시장 활성화라는 것 또한 안전과 관련한 공공 법률 제정과 의무화 등를 통해 가능한 영역이기 때문에 큰 사건사고가 발발하기를 기대해야하는 모순적 상황에 놓이게 된다.

공공을 책임지고 있는 입장에서 예산과 인력부족을 민간과의 협력을 통해 해결하고, 민간은 법제도를 통한 의무화가 조성한 시장에서 비용을 조달하며 시장 참여자들간의 경쟁을 통해 발전과 개선을 이뤄나가게 되는 구조를 이뤄나갈 수 있다면 제한적인 비용으로 공공과 민간의 조화로운 균형과 국가·사회가 바라는 결과를 이뤄낼 수 있다. 그러나, 그 목표를 이루어 내려면 가장 기본이 되는 관련 용구와 제품과 제도의 기술적 완성도 같은 전재 조건들이 충족되어야 한다. 따라서, 해당 기술적 부분을 책임질 수 있는 전문가 집단의 역할이 전체의 기본토대 역할을 한다. 그리고, 민간의 혁신 역량이 동작할 수 있게 시장의 크기가 공공의 지원가능성을 포함한 연구개발과 산업화 적용이라는 제도적 사회적 혁신과정을 포용할 수 있는 이상이어야 하며, 시장 주도자들이 담합하지 않고 선의의 경쟁을 이어나갈 수 있어야 한다.

그렇지만, 우리나라를 포함하는 많은 국가에서 새로운 제도와 기술의 산업화·현대화 과정에서 시장을 주도하게 된 이들은 선의의 경쟁과 같은 시장주의원칙과 어긋나지만 전략적인 선택과 집중이라는 인류사적으로 흔한 공권력의 지원을 받아 우선적인 시장접근권을 획득하고 시장의 강자로 자리 잡은 경우가 많았고 이러한 장치들은 현재도 지재권제도라든지 정부의 사업형태와 같은 다양한 의사결정구조 속에 녹아 있다. 그리고, 이러한 방식은 차별적이고 독점적인 기술이 공공의 이익과 부합할 때 상대적으로 더 쉽게 동작하게 된다.

소방안전부문 또한 이런 영역에 해당된다. 소방안전부문은 언급하였듯이 공공의 강제 의무 규정에 의해 시장이 형성되는 경향을 보인다. 도시 등의 사회 생활 공간에서 관련 법규제 준수 의무 대상에게 일어나지 않을 수 있는 사건·사고에 대비하는 비용부담을 강제하는 형태를 취하기 때문에 공공정책 입안자들은 의무규정화에 따른 부담을 줄일 수 있는 방안을 찾으며, 해당 정책들이 사회경제적인 발전으로 인해 안전에 비용을 지출할 수 있는 단계가 되어서야 제도를 강화하거나 활성화 시키는 모습들을 찾아볼 수 있다. 물론, 이런 방식은 소방안전분야 뿐만 아니라, 상대적으로 후순위에 놓이는 기술들이며 규제들의 경우에도 쉽게 발견되며, 선검증이 이뤄진 기술들이며 규정들을 선진 사회에의 유학등을 통해 학습하고 실무 실행 가능 협력채널들을 확보한 이들이 주도하는 형태로 도입되며 상황에 맞게 변형 적용하는 경우가 일반적이다. 이는 현장 적용 가능한 수준의 기술이나 장치들을 완성도 높게 연구 개발하고 개선 적용하는데 필요한 비용들을 마련하고 현장 경험까지 전문성을 가진 인력들을 육성하기 위한 비용부담을 줄이는 방법이거니와 자체적인 개발 적용과정에서 필연적인 개선과정에서의 오류로 인한 피해를 줄일 수 있는 방안이기 때문이다.

그러나, 이러한 보수적인 접근에도 불구하고, 여러 의사결정과정에서 발전이 이뤄지고 있는 선진 시장으로부터의 변화를 제때 적절히 수용하고 발전적으로 적용할 수 있는 전문적인 인력 양성과 참여유도에 필요한 비용구조조성이 쉽지 않기 때문에 장기적인 경험과 전문성이 필요한 세세 사항들까지 여유로운 환경이 이뤄지지 못하는 경우들이 많아진다. 그리고, 이런 구조로 인해 장기적인 관점에서의 위협 요인도 형성된다. 바로 양성된 전문인력의 역량 부실화 문제이다. 개념 형성 초기에 선도적인 역할을 했던 이들이 분야의 전문가로써 역할을 하며 공공이 세금을 통해 조성해준 시장을 바탕으로 시장 주도세력으로 안정적인 비용구조를 확보하고 자리 잡은 측은 계속 새로운 기술 리더쉽을 바탕으로 시장 지배력을 지켜내지 못할 경우, 더 나은 신기술을 찾아내고 이를 바탕으로 규제개선을 제시하며 제한적인 크기의 시장에 새로이 참여하고자하는 이들을 견제하여야 하는 입장에 놓이게 된다.

공공조직 그 자체가 그간에 선도자 그룹에 의지하며 협업을 통해 문제를 해결하며 성공 경험들을 쌓아 왔고 체계화과정에서 협력구조의 일부분화 하였으며, 그 초기지식으로 무장한 공공 실무자들과 개인적인 친분관계까지 형성하고 있는 경우가 만들어지고, 선도자 그룹이 공식적인 전문성이 있는 단체를 구성하며 법인과 같이 경제적인 자생력을 갖추게 될 경우에 보유하게 되는 그 견제력은 해당 분야의 어떤 신규 참여자라도 압도할 수 있으며 오랜 경험을 축적하게 된 개인 전문가나 소집단을 대상으로 발언권과 이해관계를 박탈하는 이해집단의 역할을 하게 된다. 이런 구조는 지속적으로 역량을 축적하며 긍정적인 기능 역할을 함과 동시에 적절한 속도의 발전과 개선을 막는 적폐요인으로 동작한다. 그간의 어려움에 대한 설명이 될 수 있다.

이렇듯 생태요인과 구조적인 요인이 함께 동작하는 문제에 대해 어떻게 대응해야 상황의 개선을 이뤄낼 수 있을 것인가 하는 문제는 공공부문의 오랜 숙원가운데 하나이다. 그러나, 공공 자체가 원인 제공자의 일원이자 가장 큰 영향력을 미치는 실행의사결정권 주체이기 때문에 개선이 어려운 문제로 분류된다. 이런 문제들의 해결책은 공공의사결정에 영향을 미치는 정치세력이 해당 부문의 문제 해결 욕구를 갖고 세부에 대한 학습을 통해 영향력을 발휘하도록 하는 것이 교과서적인 접근 방안으로 간주된다.

어떤 세력이 해당 정치세력이며, 해당 이해관계가 어떻게 구성되어 어떻게 영향을 미치는지에 대한 분석과 홍보, 설득 활동이 필요하다는 뜻이다. 예를 들어 강남의 고가 아파트나 건축물의 소방안전문제는 부동산이라는 재산가치 하락요인이 되므로, 부동산 자본을 바탕으로 정치에 영향을 미칠 수 있는 이들에게는 바로잡아야 할 중요한 사안이 되므로, 이들을 대상으로 하는 활동이 유용한 접근방안이 된다.

이때에도 해당 문제를 해결할 책임을 지고 있는 공공관계자들이 그 해소 방안을 묻기 위해 소집하는 대상 전문가 집단이 그간의 이해관계 주체이기 때문에, 제3의 타 분야 전문가 집단이 참여하며 혁신과 개선의 원동력을 제공할 수 있도록 함으로써 견제 구조화하 것이 필요하다. 

/홍정우 한국과학기술정보연구원

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