2000년 이후 우리사회의 최대 이슈는 '저성장', '저출산·고령화의 급속한 진전', '경제적 양극화의 확대' 문제라고 할 수 있다.
즉, 우리나라 경제는 1970년대~1990년대까지 연평균 성장률이 7~10%에 이르렀으나 2000년대 들어 5% 이하로 떨어졌고, 최근 2011~2016년 기간 중 3.4%에 머물고 있다.
그리고 통계청 인구전망에 의하면 낮은 출산율과 고령화의 급속한 진전으로 2025년에는 고령화율이 20%를 상회하는 초고령사회에 진입할 것으로 전망하고 있으며, 이와 같은 진행속도는 세계적으로도 유례를 찾기 어려운 정도다.
한편 소득분배의 양극화 정도를 나타내는 소득 5분위배율(도시 2인 이상 가구 기준)은 1990년 3.9배에서 2016년 현재 6.3배에 이른다.
저성장, 저출산·고령화, 경제적 양극화문제는 중장기적으로 잠재성장률을 낮추는 등 국민경제 성장에 지장을 초래할 뿐만 아니라 지역균형발전에도 많은 영향을 미치게 된다.
2000년 이후 고도성장 시기에 비해 지역간 성장률의 절대적 격차는 줄어들었지만 상대적 격차는 오히려 확대되고 있고, 성장률이 상대적으로 빠르거나 늦은 지역이 대부분 비수도권 지역이라는 점에서 비수도권내 성장격차에 대해 주목할 필요가 있으며, 수도권 내에도 북부지역과 남부지역간 격차 문제는 수도권과 비수도권 격차문제에 가려져 있다는 것을 알아야 한다.
그리고 저출산·고령화 현상은 젊은 층의 대도시 이동을 유발해 지역의 생산기반을 무너뜨리면서 대도시와 농촌지역의 경제적 양극화를 보다 심화시키고 있다.
인구가 감소하고 있는 지방중소도시나 농촌지역은 빈집, 휴경지 등 유휴공간이 늘어나 정주환경이 악화되는 것은 물론 복지, 의료, 대중교통 서비스의 접근성이나 질의 저하를 초래하는 등 기본적인 공공서비스의 사각지대도 늘어날 전망이다.
또한 소득양극화의 심화는 경제성장에 부정적이라는 세계은행의 연구결과도 있으며, 중장기적으로 사회적 통합을 저해해 지속적 지역발전에도 도움이 되지 못할 것이다.
그런데 우리나라의 지역균형발전 정책은 고도성장기를 거치면서 형성된 수도권집중 문제에 초점을 두면서 공간적으로 수도권과 비수도권이라는 이분법적인 틀에 얽매여 왔다고 할 수 있으며, 이러한 틀 내에서 각종 균형발전정책들이 시행돼 왔으나 국민이 체감하는 균형발전과는 거리가 있었다.
이러한 여건변화 속에서 문재인 정부는 '고르게 발전하는 지역'을 5대 국정목표로 삼고, 골고루 잘사는 균형발전을 국정 전략으로 제시했다.
이를 위해서는 더 이상 수도권과 비수도권의 문제가 아닌, 저성장, 저출산·고령화, 경제적 양극화라는 문제에 대응할 수 있는 새로운 지역균형발전 정책 방향과 전략의 모색이 필요한 시점이다.
저성장기 지역균형발전 정책방향은 우선 수도권과 비수도권의 이분법적 지역균형을 지양하고, 권역내 격차, 대도시와 농촌간 격차, 정책소외 공간의 해소 등 지역균형정책 공간단위를 통합하거나 세분화하는 등 유연하고 기능적인 균형발전 정책 추진이 필요하다.
다음으로 지속성장과 성숙사회로 나아가기 위해 투입위주의 양적성장은 한계가 있으며, 생산성과 창의성을 높이고, 삶의 질을 중요시하는 질적 성장으로의 전환이 필요하다. 지역균형발전의 목표 역시 지역간 산술적 평균개념의 지역균형이 아니라 사람중심의 포용적 지역발전으로 전환돼야 한다.
즉, 지역균형발전의 목표가 지역간 1인당 소득격차의 완화가 아니라 지역내 소득분포의 개선, 기본적인 공공서비스의 공간균형이 달성돼야 국민이 체감하는 균형발전이 이뤄 질 것이다.
이러한 정책방향을 뒷받침하기 위해 우선 지역균형발전 정책목표를 국가 중장기 계획(예를 들어 국토종합계획)에 명시하고, 매 5년마다 수립되는 국가균형발전계획에 균형발전 목표달성을 위한 구체적인 정책수단과 측정지표를 마련해 지속적으로 점검 및 관리하는 가칭 국가균형발전 모니터링체계를 구축해야 할 것이다.
또한 포용적 성장을 위한 공공서비스 국가최소기준의 개념을 정립하고, 이를 적용할 수 있는 실천방안을 조속히 마련할 필요가 있다. 여기서 제시된 지역균형발전정책의 방향과 정책과제들이 새로운 정부의 지역균형발전정책에 충분히 반영되고 유용하게 활용되길 기대한다.
/안홍기 국토연구원 연구위원
