토지공개념이란 국민의 생활기반이고 다른 소유권과는 달리 공공적 의의가 큰 토지소유권에 제한을 가하고 공공적 의의를 부여하는 것이다.
‘헌법’ 제23조 제1항에서 ‘모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다’고 해 재산권을 기본권으로 보장하되 법률로 규제 할 수 있음을 명백히 하고 있다. 동조 제2항은 ‘재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 해야 한다’라고 규정해 재산권 행사의 사회적 의무성도 강조하고 있다.
‘헌법’ 제122조도 ‘국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다’고 별도로 규정하고 있는데 이것이 바로 토지공개념의 기초가 되는 것으로 토지에 관한 각종 규제 법률이 이를 근거로 해 토지소유자 등에게 여러 의무와 부담을 과하고 있다.
또한 ‘민법’ 제2조는 ‘권리의 행사와 의무의 이행은 신의에 좇아 성실히 해야 한다. 또한 권리는 남용하지 못한다’고 규정하고 있으며 동법 제212조에서도 ‘토지의 소유권은 정당한 이익 있는 범위 내에서 토지의 상하에 미친다’고 규정하고 있다. 이러한 근거를 바탕으로 정부는 지난 1977년 이래 이에 대한 논의가 계속돼 오다가 1989년 토지공개념 관련 3법(‘택지소유에 관한 법률’, ‘토지초과이득세법’, ‘개발이익환수에 관한 법률’)을 제정·시행하게 됐다.
그러나 1998년 위헌판정 또는 헌법불합치 등으로 폐지됐으나 ‘개발이익환수에 관한 법률’은 합헌판정으로 현재 시행되고 있으며 ‘재건축 초과이익환수에 관한 법률’ 역시 토지공개념을 뿌리에 두고 있는 제도로 역시 시행되고 있다. 그런데 지난해부터 급등하기 시작한 강남권(서초·강남·송파·강동) 등 일부지역에서 주택가격이 급등하자 이를 잡기위한 방편으로 최근 국회 개헌 논의과정에서 토지공개념에 관한 별도의 명문 규정을 신설하자는 의견이 강하게 대두되면서 더불어 민주당이 ‘헌법’에 경제민주화와 토지공개념을 강화하기로 결정했다.
그런데 경제민주화와 토지공개념은 자본주의 경제 질서 및 그 근간인 사유 재산제와 정면으로 충돌할 수 있다는 점에서 우려가 아닐 수 없다. 얘기의 발단은 지난해 9월 더불어 민주당의 추미애 대표가 정기국회 교섭단체 대표연설에서 처음으로 지대개혁의 필요성을 강조했고 금년 러시아 방문 중에는 러시아 문학을 대표하는 레프 니콜라예비치 톨스토이가 토지문제에 있어서 모두에게 기회를 제공해줘야 한다는 철학(1885년 사유재산 부정)에서 영감을 받아 한국에도 토지 공개념을 도입하려고 연구하는 중이라고 했다.
그런데 더불어 민주당 개헌안에 담긴 토지공개념의 이론적 바탕을 제공한 인물은 바로 톨스토이가 아니고 1839년 미국 필라델피아에서 출생한 정치경제학자 헨리 조지다. 그는 1879년 ‘진보와 빈곤’이라는 책에서 토지 소유자가 받는 지대를 전부 세금으로 걷고 다른 세금을 모두 없애자는 단일 토지세를 주장했다. 현대사회의 풍요 속 빈곤, 즉, 경제적 양극화와 불평등이 토지 사유화에서 비롯됐다는 이유에서다. 단일 토지세는 토지에서 발생하는 소득을 전액 환수해 필요한 곳에 배분하자는 취지를 담고 있다.
추미애 대표도 지금 한국경제는 지대 추구의 덫에 걸려 있다고 말한 바 있다. 사회주의가 토지를 국유화하고 있기 때문에 지가 급등도 적고 자본이득도 골고루 분배가 잘되고 있으나 자본주의는 어느 한 일방이 자본이득을 독차지하기 때문에 양극화도 심화되고 있다고 생각하는 듯하다. 과연 현재의 중국이나 베트남 주택시장이 그런가 생각해 볼 일이다. 더불어 민주당의 토지공개념 도입은 한마디로 기본권인 토지 재산권을 제한할 수 있다는 점에서 우려가 크다.
특히, 경제 왜곡과 불평등을 방지한다는 취지는 이해되지만 ‘헌법’에 명기할 정도는 아니라고 생각한다. 국회가 현행 ‘헌법’하에서 구체적인 법률을 제정하거나 정부가 필요한 정책을 시행하는 것으로 토지 투기를 막고 공공복리를 추진할 수 있기 때문이다. 이미 우리나라는 종합부동산세와 개발제한구역이나 농지 소유·매매 제한 등과 같이 법률에 토지공개념이 도입된 상태에서 자칫 잘못하면 옥상옥이 될 수도 있다. ‘헌법’에 명문화할 경우 득보다 실이 더 클 우려가 있다는 말이다. 그래서 법적으로도 위헌 여지가 높은 상황에서 사회적 합의 또는 공감대를 이루지 못하면서까지 밀어붙일 경우 사회·경제적 혼란이 가중될 수 있다.
특히, 토지에 공적인 개념을 강화하겠다는 취지는 이해하지만 재산권을 과도하게 침해할 수 있다는 점에서 분명 공론화는 우선돼야 한다. 급진적인 제도개선은 사회적 혼란과 부작용을 초래하는 결과를 낳을 가능성이 크기 때문이다. 우선 토지공개념을 다시 도입하게 되면 사유재산제도와 사적자치제는 유명무실화 될 수도 있다. 과잉금지원칙에 위반된다는 말이다. 그리고 법치주의정신에도 위반된다.
그러나 토지투기억제정책으로서는 매우 유용할 수 있다. 또한 사회복지국가이념을 실현한다는 측면에서도 타당성을 가질 수 있다. 뿐만 아니라 비례적합성원칙과 필요성, 상당성원칙에 반하지는 않을 것이다. 따라서 사유재산제도의 본질을 침해하지 않는 범위 내에서 합리적으로 제한하되 필요최소한의 제한에 그쳐야 한다. 그래야만 국민적 반발과 자유 민주주의의 시장경제 기반을 흔들지 않을 수 있기 때문이다.
